自序
史学家黄仁宇曾经说过，学术研究的意义不在发现和批评荒谬，而在发掘和解释荒谬背后的逻辑。本书的研究有近似之处，即发掘和理解中国国家治理诸多现象背后稳定的制度逻辑。本书各章涉及的事例大小不一，或为两个村庄的修路故事，或为一个乡镇的村庄选举历程，或为一个政府部门的检查验收过程，或为基层政府的一类现象或行为如共谋现象或向下攫取行为，但我的宗旨意图一以贯之，即从这些或大或小的现象背后寻找把握国家治理逻辑的线索。
2022/12/23 13:25
第1章 导论：中国国家治理的制度逻辑
一统体制与有效治理：中国国家治理的一个深刻矛盾
国家治理的规模。例如，新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市，韩国的人口仅为江苏省人口的三分之二左右，而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史形成的辽阔国土、多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲，而人口为其两倍强。换言之，从治理规模来审视，思考中国治理的一个更为合适的参照框架，可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战！把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来，我意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用：正是在治理规模这一角度下，国家组织机制及其负荷和挑战尤为凸显出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题。
2022/12/23 13:29
在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在六十余年的历程中，当代中国经历了延绵不断的各类政治教育、政治动员、思想改造和学习交流。这些运动时而发生在党内严密组织控制中或某一特定领域，时而以群众运动形式铺天盖地而来，贯穿和弥漫于不同时期和各个领域角落。形形色色的各种运动（如政治上的“反右”、“社会主义教育运动”、“文革”、党内整风、经济上的“大跃进”等），虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。从这个意义上，这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制度。如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定基础的话，那么当代中国的一统观念制度则是通过持续不断的思想教育、政治活动，甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。
2022/12/23 13:32
第一单元 国家治理逻辑的制度分析
第2章 国家治理逻辑与中国官僚制：一个韦伯理论视角
合法性基础、权威类型与支配形式：韦伯的视角
在韦伯看来，任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。也就是说，“任何权力一般都有为自己之正当性辩护的必要……究其实，任何支配的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”（韦伯2004b：19）。在这个意义上，权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力。从这一思路出发，韦伯提出了权威的三个“理想类型”（ideal type）：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。所谓理想类型即是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括，以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在；也就是说，实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征但同时兼有其他类型的成分。
2022/12/23 13:36
君主官僚制：中国国家支配形式的一个历史考察
韦伯（2004b）针对中国历史上皇权与官僚权力两种权力共生的特点，将其支配形式称为“家产官僚制”并详加讨论（第159—164页）。当代学术界认同这一思路，将之具体表述为“君主官僚制”（孔飞力1999［1990］）。在这一支配形式中，皇权与官僚权力双重权力并存治国，其中皇权或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具。然而，官僚体制并不仅仅是皇权可以随心所欲运用的治理工具，而是有内在运作机制的有机体。这一点从明朝皇帝几十年不理朝政而国家依旧运转如常这一令人瞠目的现象可见一斑（钱穆2001，黄仁宇2006）
2022/12/23 13:38
“君主官僚制”的延续与转型：当代中国官僚体制分析
卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。中国共产党在早期经历中命运多舛，领导更替频繁，后经过长征以及延安时期，逐渐稳步壮大，形成了以毛泽东为中心的稳定领导核心，毛泽东的卡理斯玛权威已经崭露头角（韩金铃2007，高华2000）；随后经过艰苦卓绝的军事斗争，从小到大，在出乎意料的短时间里夺取政权。在建国前后以摧枯拉朽的气势夺取政权、平定时局。台湾史学家陈永发（1998）注意到，共产党在建国初清除各地土匪武装，仅仅“经过头一年的清剿，地方‘军事割据’的扫平已在中共掌握之中。专就这一点来说，中共之‘平天下’，比传统朝代顺利多了，更比国民政府有效多了”（第468页）。这一切都为超凡禀赋的卡理斯玛权威提供了有力的印证。
2022/12/23 13:42
第4章 运动型治理机制
常规与动员双重过程：官僚体制与运动型治理机制
叫魂事件将官僚体制内部信息传递的困难一览无余地暴露在我们面前。从孔飞力的描述中，我们看到有关妖术蛊惑的事件信息在官僚体制中是如何被收集、加工和解释的，又是如何在州县、督抚和皇帝间传递的，以及这一过程中的种种困难。首先，从县府到督抚的下属官员面临如何解释叫魂案例、是否上报自己属地发生案件的困难。在官僚等级结构中，位于基层的州县官吏直接经手审讯处理“叫魂”案件。比起发号施令的上级以至皇帝来说，他们有更为丰富、准确的信息。在早期的案件处理中，基层官吏准确地判断出这些叫魂案件是相互孤立的个人行为，也发现了犯人被屈打成招的现象并加以纠正。如孔飞力观察道：“通过省里官员们处理春天的妖术事件的方式可以看出，他们既因责任所在而需谨慎行事，却又对迷信民众不以为然”（孔飞力1999［1990］：28）。然而，这些案件信息应该如何解读、是否上报成为基层官吏的棘手问题：上报本来就莫名其妙的空头事件，极可能无事生非，惹上司烦心，成为执政不力的佐证；但不上报却可能担当“欺君罔上”的罪名：“要使地方上那些令人烦恼的妖术事件不为皇帝所知，就要冒皇帝会从流言的网络获知这些事件发生的某种风险”（第103页）。其次，我们看到皇帝与官僚之间具有深深的猜疑。在弘历皇帝看来，“地方官出于自身利益总是对手边的问题轻描淡写以减轻他失职的过失”（第177页）。操纵信息的可能性引起了弘历对地方属官动机的猜疑。这一不确定性诱发了双方的过度反应。值得一提的是，在弘历皇帝、诸位官员间对同一信息的解释也往往大相径庭。在事件发生过程中的不同阶段和不同压力下，官员对同样的信息也有不同解释。信息流通渠道堵塞、各方解释各异，加上深深的猜疑，使得弘历皇帝看到了这一官僚体制的组织失败，即下属官员面对重大危机或视而不见或搪塞责任，因此叫停常规型机制，转而启动运动型机制来推行其意图。随着自上而下、定调定性的高压政策，从督抚到州县官吏都放弃了信息处理、判断理解的独立性，带着“完成任务”的有色眼镜去寻找阴谋和谋反者，为这一事件的荒唐发展起到了推波助澜的作用。
2022/12/23 13:50
韦伯式官僚体制与中国官僚体制形成鲜明对比：韦伯式官僚制度的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本；韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事，因为这些冷冰冰的规则给他们提供了基本的行为规范和保护。结果是，对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。与此相反，中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中，官吏没有规则条文保护，行为评判没有客观的标准，他们只能在上司的鼻息下小心翼翼，因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯。因此，上司和下属间有庇护关系，而这种庇护关系必然溢出正式制度边界，与各种非正式的人际社会关系交融起来。在这个意义上，中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。
2022/12/23 13:52
由此，我们不难看到中国官僚制度下的组织行为：首先，官员趋于规避风险。规避风险是晚清官僚制度的突出特点，也是默顿指出的韦伯式官僚制的特点。但在这两个制度下，同一现象却有不同渊源和不同后果。前者来源于内化的规则约束，不能越雷池一步；而后者不是因为规章制度束缚，而恰恰来自缺乏稳定明晰的规章制度提供保护。在向上负责制中，上级的主观判断评价重要，因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。其次，官员们关注投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系，以降低风险，在出现问题时可以得到庇护。再次，揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。在这一体制中，向上负责制和评价的不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图，察言观色，拿捏分寸，成为下属应对上司的重要能力。事事上报，会被认为没有能力，把问题上交；而隐瞒不报，可能担上欺君罔上的罪名，导致大难临头。在这一大环境下，盘根错节的人际关系为降低风险、疏通关节起到了重要作用，而这些做法是以弱化官僚体制的正式制度为代价的。无怪乎，在这一体制中，上下级信息流通成为一个突出问题。
2022/12/23 13:53
专断权力、卡理斯玛权威与运动型治理机制
国家的党政一体化在实际运行中产生了相互渗透同化的现象。首先，在实际运行中，党政两条线的人事不是独立并行的，而是互相流动的。例如，在“块块”政府中，行政一把手（如县长）转而晋升为党务一把手（县委书记），而从事党务的官员可能被任命为业务部门（如环保局）的领导。如此，“又红又专”集两个角色于一体，要求官员不但要业务专业化，而且要听命于自上而下的专断权力。但红专角色在实际运行中难免产生角色冲突。由此产生的个人层次上的矛盾体在实际过程中如何操作，尚未有令人满意的研究和解答。其次，不同组织系统形式也互为影响。一方面，党务系统本身的官僚化，导致政治动员时常流于组织仪式；另一方面，政府机构的政治化，即行政部门借用动员机制来落实其任务目标。这些新的演化趋势形成了当代中国官僚制度的新特点。
2022/12/23 14:00
第二单元 国家治理逻辑与政府行为
第6章 基层政府间的“共谋现象”
问题与现象
一些基层政府常常共谋策划，采取“上有政策、下有对策”的各种做法，联手应付自上而下的政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。例如，一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作：
省市县都组织检查。当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时，事先不通知去哪个镇或村。但是，实际上各地政府都联合起来对付检查团。省里来的时候，市里县里就提前来打招呼：“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里，各个镇都得到通知，严阵以待。一旦领队的得到通知去哪个村，在去那个村的路上就有电话通知到那个村，连车号、时间、地点的消息都十分详尽。检查团一般都是早晨八点以前就到达。所以，一大早，村里妇女小组长就在各个路口把守，一旦发现情况就立即通知村里，把有问题的孩子转移出去……我工作六年来，除了有一个乡被省检查团查出来外，只有两次（两个镇）是县里检查出计划外的问题，做了一票否决的处理，镇书记和镇长都调换了工作，没有重用。县里也没有向上报告。
2022/12/23 14:06
“共谋行为”的组织基础和制度环境
在经济学研究中，“共谋行为”（collusion，亦译“合谋行为”）这一概念指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。这些行为通常是与社会利益相悖，违反政府法令、有碍市场竞争，因此它们通常是隐蔽的、非正式的共谋行为（Tirole 1988）。
2022/12/23 14:07
本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和监督检查。
2022/12/23 14:07
在这种强大压力下，基层政府或被迫采取共谋行为以应付上级政府，或采取其他手段，通过挪用其他资源完成任务。而挪用资源意味着违规，进一步诱发了共谋行为以掩盖之。这样，惩罚失误激励机制诱发了与预期相反的组织行为，诱发了目标替代这一组织现象。在我的田野访谈中，一个基层政府干部有如下观察：
计划生育，一票否决。如果不做好，镇、区、市的所有工作都会受到影响。当然如果做得太好了，也不行。一个镇管计划生育的专职人员只有两个，根本不够用。我们雇用了二十多人。这些人没有财政拨款，只能靠罚款养活。如果计划生育做得太好的话，没有罚款，就无法养活这些人了。所以，总是有一个自然平衡点，每年总有两三个违章的，罚个二三十万，正好够养活这些人。（访谈记录G0520）
2022/12/23 14:09
对目前基层政府共谋现象中的官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论关系，一个可能的解释是，在目前中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险；而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。具体说来，在中国政府制度正式化的过程中，各级政府官员面对自上而下任务的刚性、激励机制的强度以及同事间晋升的竞争，他们升迁流动的职业生涯前景与其在岗位上完成任务、做出政绩有着不可分的关系（周雪光2005a，参见本书第8章）。官僚制度非人格化在很大程度上增加了政府官员在执行政策过程所承担的风险和工作考核的不确定性。例如，在没有明确责任目标情形下，下级部门的工作成绩取决于上级部门的主观判断，可以通过游说上级部门得到通融理解。
2022/12/23 15:22
我们看到一个互为强化的怪圈：上级政府为了防止共谋而集中权力，加大执行过程的激励强度、推动组织制度正式化；而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象：权力越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲动越强。基于此，我们提出以下命题：在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。
2022/12/23 15:24
“考核检查”的案例分析
例如，在一次检查中，某个地方官员负责陪同某考核员入村检查。两人在第一天清晨第一次见面，在接下来的陪同（入户调查、午间吃饭等）过程中通过拉家常、找话题等熟悉起来。在考核第二天，我们观察到这样的细节：正在入户上楼梯的瞬间，地方官员左手轻拉考核员，右手迅速塞给他一个装着现金的红包，并低声说道：“我是这个村的包村干部。如果发现问题了，还请手下留情。”考核员立即转变表情笑道：“哦，你怎么不早点告诉……”不难推断，当有违规行为被发现时，地方官员时常借用人格化的社会关系与考核员谈判，以此软化刚性的官僚制度。
社会关系不仅体现为互惠的和特殊的人际关系，而且根植于深层次的文化期望和合乎情理的逻辑。我们在田野观察时曾经目睹这样一幕。一次计划生育考核时，某考核组组长铁面无私，采取强硬态度，禁止乡镇官员的陪同、拒绝他们的饭局等。一旦地方官员试图陪同或靠近考核组，她立刻抗议甚至威胁要取消整个考核检查。然而，她的态度和行为几乎被所有人都认为是“冷酷的、不合理的”，不仅地方官员私下责骂，还引起了考核组其他成员的不满，连参加检查的另外一位上级领导也认为不妥。最终，在考核评估的最后定论阶段，这位“冷酷的”小组组长面对各方面的压力不得不妥协退让。由此看来，考核检查过程中考核双方的互动模式嵌入社会关系结构（主人好客之情，基于校友、以前同事或老乡的人际关系），互动行为存在着稳定期待，从而制约了考核制度的有效性。
2022/12/23 15:25
第12章 结语：国家治理逻辑与中国未来
当代中国的国家治理逻辑：延续与转型
第一，封闭与开放。中国的历史命运在封闭与开放之间遭遇不同的危机和机遇，中国国家治理的许多鲜明特点植根于帝国的封闭性。而近代史上国家治理模式的一系列变革努力是在国门被迫打开、不得不奋发图强有所作为的背景下发生的。在一定意义上，当代中国走出了中华帝国的封闭性状态，这一趋势自晚清已经开始，经过短暂的民国时期，新中国以民族国家的形式置身于世界民族之林。新中国诞生于“二战”后国际冲突之中，极强的危机感驱使执政党以经济发展和政治控制为中心任务，毛泽东时期的一系列大规模“国家运动”，从经济领域、文化教育到政治领域，都是在应对国际压力、参与国际竞争的大背景下发生的。在这个意义上，当代中国的演变与国际社会密切关联，但是，这一关联是在“二战”后冷战环境中不同意识形态阵营壁垒上形成的。在实际意义上，这种关联从一开始就是以对峙、封闭和排斥为特点的。在20世纪50年代后期与“社会主义阵营”论战决裂之后直至70年代末，中国社会重新进入了一个奇特的封闭状态。在改革开放时代，中国才真正融入国际社会，参与通常意义上的国际经济交往与竞争。随着中国经济、社会的急剧变化，传统的国家治理逻辑在一个更大的国际环境中参与竞争，经历着更大的挑战。中国在后毛泽东时代改革开放转向的意义犹在于此。
2022/12/23 16:06
第二，组织制度。在当代中国卡理斯玛权威对国家建设“奇迹”的追求推动了严密组织形式的建立，为执政党和官僚权力之间提供了新的纽带。与中华帝国相比，当代中国的组织制度有了质的变化，即黄仁宇所说的，在“潜水艇三明治”的上下大而无当的层次间，提供了严密有力的组织架构（黄仁宇2001a）。当代官僚制度伴随列宁式政党的组织形式而大大提高了其严密性和动员能力。严密的组织制度与计划经济的意志一拍即合，焕发出了巨大能量，这使得中国官僚体制表现出了两面性：其一，在实现领袖抱负、应对危机、集中资源办大事等方面，官僚体制提供了强有力的组织基础。在“大跃进”及早期国家建设如国有化、合作化中，官僚体制都起到了主要作用。中国近三十余年的经济大发展在很大程度上可以从这个角度加以解释。其二，这一官僚体制的权力、规模和负荷也表现出了明显的弊病和潜在危险。可以说，当代中国发生的重大失误多与官僚体制在传递信息、激励机制诸方面的制度安排有密切关系。随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。各种应对机制，如非正式关系、基层政府的行为方式等也随之繁衍。这些非正式机制虽然缓和了官僚制度本身的僵化，但同时削弱了国家权力的正统性和合法性。如以上各章所讨论的那样，由此产生的组织困难和危机日益显露、接踵而来。从这个意义上来说，国家治理逻辑及制度安排的确为中国的改革发展带来了一系列鲜明的特色。
2022/12/23 16:07
第三，观念制度。当代中国的官方观念制度与中国历史上的政治文化有了近乎“断裂”的转变。毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。随着执政党在意识形态领域中的全面控制，对“历史规律”的认识和把握执掌在“领袖”手中，成为卡理斯玛权威的重要观念基础。与此相对应的是对民间自主空间的排斥和挤压。在历史上，虽然官方主流的儒教观念是以科举制度的激励机制再生产的，但尚有很大的非官方的民间信仰崇拜空间（王斯福2008［2001］，谭其骧1986）。在当代中国，严密的政党组织、频繁的政治运动大大压缩了非官方空间，延续和强化了观念制度一统性、垄断性和排他性。然而，毛泽东时代特别是“文革”时期的政治动荡、民生凋敝也对以政绩合法性为核心的卡理斯玛权威提出了严重质疑，酝酿了这一观念制度的深刻危机。在改革开放时代，随着经济、贸易、教育、文化全方位的全球化交往，随着社会内部多元化的演变，中国社会的思想观念也随之发生了深刻变化。在很大程度上，中国社会的转型将取决于这一观念制度的转变
2022/12/23 16:08
